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“6.2.2 Para la Corte el aparte acusado del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 persigue fines legítimos y constitucionalmente importantes, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta y en razón a la magnitud del problema que el legislador busca resolver.
Es necesario precisar que la disposiciones que se demandan provienen de la Ley 1395 de 2010, sobre descongestión judicial, por lo que para entender el objetivo que impulsó al legislador, es pertinente que la Corte se remita a los antecedentes de dicho proyecto de ley, donde es manifiesta la voluntad del Congreso de hacer obligatoria la audiencia de conciliación de la que trata el numeral demandado. Lo anterior, en el tercer debate del trámite de la Ley 1437 de 2011, en Comisión Primera de Cámara, publicado en la Gaceta 683 de 2010. Ahí se propuso:
«En relación con el cumplimiento de las sentencias, el artículo 192 es adicionado con dos reglas establecidas en los artículos 62 y 70 de la Lev 1395, los cuales establecen lo siguiente: el 62 indica que ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes, y el 70 señala que cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso, siendo obligatoria la asistencia a esta audiencia y declarándose desierto el recurso si el apelante no asiste. » (Subrayas de la Corte)
Ahora, en los antecedentes de la Ley 1395 de 2010, se observa que inicialmente, en la versión radicada del proyecto, publicada en la Gaceta 825 de 2008, se propuso en el entonces artículo 45 lo siguiente:
«Artículo 45. Adiciónase un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente:
«En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria».
Posteriormente, en la Ponencia para primer debate del mismo proyecto de Ley en Comisión Primera de Senado, Gaceta 481 de 2009, se expresó: (destacado y subrayado fuera de texto)
«… no es suficiente la inversión en materia de justicia si no se combina con la adopción de instrumentos de carácter normativo, que tengan como finalidad la desjudicialización de conflictos; la simplificación de procedimientos y trámites; y la racionalización del aparato judicial, para hacer más efectiva la justicia, mediante un control más estricto de la demanda de la misma. (…)
En el provecto se propone la adición del artículo 43 de la Ley 640 de 2001, para establecer, en materia contencioso-administrativa, la obligación de la conciliación judicial cuando el fallo de primera instancia sea condenatorio
«4. PLIEGO DE MODIFICACIONES
Al examinar el texto radicado por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Interior y de Justicia y de la interlocución sostenida con el Ministerio, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación se encontró necesario incluir modificaciones, que contribuyan a la solución de la problemática identificada por la Rama Judicial.
Por lo anterior, se introducen las modificaciones al régimen procesal civil recomendadas por el Consejo Superior de la Judicatura; al régimen contencioso-administrativo sugeridas por el Consejo de Estado; al régimen procesal laboral introducidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al régimen Procesal Penal Sala Penal del Tribunal de Bogotá y; finalmente, al régimen de extinción del derecho de dominio por recomendación de la Unidad Nacional de Lavado de Activos y Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación
Las modificaciones propuestas son las siguientes:
Reformas relacionadas con la Jurisdicción Contencioso-Administrativa En este proyecto de ley se proponen las siguientes reformas:
(…)
«En el proyecto se propone la adición del artículo 43 de la Lev 640 de 2001, para establecer, en materia contencioso-administrativa, la obligación de la conciliación judicial cuando el fallo de primera instancia sea condenatorio (…)
«46. Con el propósito de promover el uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos como la conciliación, se propone incluir una sanción al apelante que no concurra a dicha audiencia.
Por lo anterior, se propone modificar el artículo 45 del proyecto así:
«Artículo 45: Adicionase un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente:
En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria.
Parágrafo. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso «.
En la Ponencia para tercer debate en Comisión Primera de Cámara, publicado en la Gaceta 262 de 2010, se precisa aún más la justificación del contenido normativo que originó la norma actualmente demandada:
«La iniciativa, tal y como fue aprobada en el honorable Senado de la República, contiene ochenta y cuatro (84) artículos, divididos en nueve (9) Capítulos, los cuales se encargan de introducir modificaciones y medidas novedosas en los regímenes de los procesos civiles, laborales, penales, contencioso-administrativos, electorales «en sede jurisdiccional-, de extinción de dominio, de conciliación extrajudicial, así como Especiales atribuciones al Consejo Superior de la Judicatura y otras medidas aplicables a la generalidad de los procesos, como a continuación se detalla: (…)
Reformas relacionadas con la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo «[En el] Artículo 49. Para garantizar la mayor economía procesal, el cumplimiento oportuno de las obligaciones generadas por el proceso, y la racionalización de la segunda instancia, se adiciona el artículo 43 de la Lev 640 de 2001 con un inciso en el cual se dispone la obligación de la conciliación judicial en materia contencioso-administrativa, cuando en el fallo de primera instancia se condene al Estado. «
En conclusión, la norma demandada se incluyó en la Ley 1437 de 2011 manifiestamente con el propósito de racionalizar el aparato judicial, hacer más efectiva la justicia, promover los mecanismos alternativos de solución de conflictos, garantizar mayor economía procesal, garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones generadas por el proceso y racionalizar la segunda instancia, de tal manera que la entidad pública condenada en primera instancia y las otras partes del proceso no se vieran sometidos a un largo y costoso proceso judicial para obtener la aplicación de justicia en su respectivo caso, sino que se hicieran efectivos los principios de justicia pronta y efectiva propios de la administración de justicia, íntimamente ligados con el acceso a ella, la tutela judicial efectiva y el derecho al debido proceso. Es decir, el objeto de la norma en comento, en el parecer del legislador, no es otro que el de dar desarrollo a los artículos 29 y 229 constitucionales.
6.2.3 Ahora procede la Sala a examinar si la medida para lograr los objetivos anteriormente enunciados es adecuada y efectivamente conducente. Se debe establecer aquí si el medio empleado para alcanzar las finalidades descritas se encuentra constitucionalmente prohibido o es manifiestamente inadecuado para la obtención de las mismas.
Es necesario decir que elevar la asistencia a la audiencia de conciliación a una obligación y señalar consecuencias negativas para la parte apelante que no asistiere, no viola ninguna prohibición constitucional. Por la vía de introducir una sanción, el legislador fuerza a quienes participaron del proceso a acudir al mecanismo alternativo estipulado por el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Entre las múltiples opciones con las que aquel cuenta para lograr lo pretendido, la coacción es una opción que no está expresamente proscrita en la Constitución del 91. Igualmente considera la Corte que la carga procesal es efectivamente conducente. Veamos:
Es relevante tener en cuenta que la norma abre una posibilidad adicional para que, sin necesidad de agotar todo el trámite de segunda instancia, una entidad pública condenada en primera instancia pueda concurrir a la audiencia de conciliación y terminar anticipadamente el proceso. Es, por decirlo de alguna manera, un beneficio único, la oportunidad de ahorrarse meses y hasta años de litigio. La consecuencia de perder ese beneficio, al incumplir la carga de asistir siquiera a la cita fijada en la conciliación, fuerza a las partes del proceso a observar una especial diligencia en cuanto a honrar la obligación que le impone el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. En ese sentido es conducente; esto es, resulta adecuado para el fin propuesto. Más aún si se tiene en cuenta que la entidad pública ya ha sido -como serijo- condenada en primera instancia y que subsiste el riesgo procesal de que, de tramitarse la segunda, se mantenga en firme el fallo, causando eventualmente mayores intereses de mora y, por esa vía, acrecentar el daño patrimonial de la persona jurídica de derecho público.”[1]
[1] SENTENCIA C-337/16, Referencia: expediente D-11110, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. «, Demandante: Franky Alexander Vega Murcia, Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, Bogotá D. C, veintinueve (29) de junio de dos mil dieciséis (2016).
